关于《中华人民共和国档案法》条文修改的思考

20年前，在全社会的期盼中，《中华人民共和国档案法》诞生了，以此为标志，档案事业开始步入了有法可依的轨道。10年前，为适应新形势，国家立法机关对《档案法》进行了修订，使之得以进一步完善。近几年来，随着国家改革开放和现代化建设事业的不断深入、信息化的迅猛发展以及档案事业自身进一步发展的要求，修改《档案法》以适应新时期形势变化的呼声再次响起，特别是在近几年的全国“两会”上，不断有全国人大代表和政协委员提出修改《档案法》的议案和建议。作为老档案工作者，笔者根据多年工作的实践经验，对《档案法》修改工作有一些自己的想法。

　　一、重新定位档案工作是修改好《档案法》的基础

　　为了进一步切实修改好《档案法》，必须对档案工作予以正确的定位，这样对修改《档案法》才会有一个全面、正确、系统的基调。
　　新时期的档案工作发生很大的变化。首先是档案载体变了，原来是以纸质档案为主，目前在信息化建设步伐迅速加快的大背景下，不仅有纸质档案，而且以数字化文本、图像、声音、照片等为主的电子档案份额迅猛增加，还有许多其他各种载体的档案。其次是管理对象也变了，档案部门原来服务的对象主要是政府机关，现在不仅要面对群众，还要面对企事业单位；不仅要面对国内的单位，还要面对境外的有关单位等。再则是各级党委、政府对档案工作的要求也高了，特别是胡锦涛总书记在十七大报告中提出“要建设和谐社会，要全面改善民生”，这对档案部门提出了改革创新的更高要求。档案部门要对散存在各个部门的及社会有关组织的涉及民生的档案要有效的集聚起来，加强管理并进行广泛利用。因此，档案工作总体思路必须做出调整，对原来的一些问题必须全面思考，逐一筛选，认真回答“哪些已经做好，哪些还做得不够好，哪些还完全没有做，想什么办法来改进工作”的问题，满足社会方方面面的要求，这就必须突出改革创新，并在《档案法》修改上取得根本性突破，这才能彻底改善党群、政群、干群关系，真正建设和谐社会。
　　档案工作不是少数人的工作，也不是某一行业或部门的工作，实际上是涉及到社会方方面面、甚至与每个公民都有密切关系的工作。做好档案工作意义非常重大，不仅关系到眼前利益，而且关系到长远利益和根本利益。每一个公民和法人组织都是档案的生产者，他们从事各种工作和开展各种活动，都会有一些纸质的或电子的及其他载体的信息资料，都可能产生各种载体的档案，比如开座谈会，也是档案的生产，我们开完会要把文字资料、声音、图像资料都要保管起来，这样才能在以后查到相关信息。所以从这个意义上讲，我们每个公民或法人组织都是档案的生产者，同时和一些专门的档案管理机构共同形成档案的保管者。在查阅档案、利用档案过程中，我们每个公民和法人组织又是档案的得益者。所以做好档案工作绝不仅仅是档案部门的事，而是全社会的事，是我们党和政府在全局工作中一个非常重要的部分。

　　二、走出思维误区是修改好《档案法》的关键

　　要走出就事论事的思维误区。我们这次修改是搞好档案工作的重头戏，依法治国，依法治档，没有一个良法是不行的，我们不能陷入为修改而修改的思维误区，绝不能仅限于完成任务，马马虎虎走过场。我们这次修改只少要达到三个目的，即充分体现全面保护国家的档案资源、切实保障人民群众的根本利益、有效促进档案事业的健康发展。
　　要走出狭隘的小团体利益的思维误区。不要认为修改档案法仅仅是各级档案部门的事，是各级人大的事，以及某专门机构的事，一定要突破行业、区域、管理层级的界限，充分发挥各部门的优势和特点，上下一体，左右联动，全神贯注地搞好《档案法》的修改。

　　三、深入研究主要环节是修改好《档案法》的重点

　　档案的产生环节。在这个环节应该高度重视的原则是，普遍调整原则、国家统一管理原则、超前控制原则、及时进馆原则，并且应该对档案的产生、保存、移交、接收、捐赠、征购、收购、罚没、代管等都应该作出专门的法律规定。
　　普遍调整原则，是指档案法的法律规范要调整的对象要全部包含。因为档案法不是机关文书档案管理条例，所以它的调整范围应该包括国家机关、党派、社会团体、所有公民及法人组织，对其的档案产生、保管、最终归属和流向都应该作出明确规定；国家统一管理原则，是指由国家一个专门的档案管理机构负责集中统一管理，管理所有档案，所有管理对象都应该无条件的服从；超前控制原则，是指档案管理部门应该对档案产生的初始阶段实行超前管理；及时进馆原则，是指所有档案的最终流向应该是国家综合档案馆。
　　档案的管理环节。为了有效克服以往档案资源分流太散、统一管理太弱、专职人员太少等问题，此环节要着重强调管理机构高度统一原则、纸质电子双套制原则、法定距离异地备份原则、档案数据绝对安全原则、除国家机密外全面开放原则、保管和抢救科学规范原则。
　　管理机构高度统一原则，是指各种门类的档案应该统一由一个机构实行高度集中的管理。这样既可以节约管理成本，还可以提高管理效率，更可以方便人民群众查阅利用；纸质档案与电子档案保存实施双套制原则，是指在实行无纸化办公后，在档案保存上必须有纸质档案同时保存；法定距离异地备份原则，是指对一些特别重要的档案保管从绝对安全的考虑出发，必须进行档案的异地备份；档案数据绝对安全原则，是指各级各类档案在保管、利用过程中必须保证绝对安全，尤其是在数字化过程中、在网络环境下保证档案的绝对安全；除国家机密外全面开放原则。国家已经就政府信息公开作了明确规定，可实施起来并非易事，所以在档案法律条文中应该有更具操作性的规范；保管和抢救科学规范原则。从全国各地的经济状况看，完全有能力改善档案的保管条件和做好珍贵档案的抢救工作，在档案法律条文中应作硬性规定，为了适应各种情况，可以分几个等级，但必须达到最低标准。
　　既然档案是重要的国家资源，就要在法律条文中特别注意体现：行政执罚的力度和可操作性，档案生产者、保管者和利用者各自的法律责任，档案行政管理机构和保管机构设置的科学性和合理性，机构的统一规格和序列，档案管理人员待遇的统一保障，财政经费的供给等问题。
　　档案的利用环节。为了做到档案利用既充分又安全，就要在条文中注意体现利用的开放性、学术性、民本性，做到放而不乱，管而不死。要着重强调鼓励专门研究原则，无偿利用原则、维护民权原则、文化涵蕴原则。
　　鼓励专门研究原则：我国的档案资源既丰富又珍贵，放在那里没有专门机构和专人去研究实在可惜，应在条文中有一定鼓励性规范；无偿利用原则：档案是国家资源就应该是资源共享，人民群众利用应该以无偿方式为主，这在现行的工作实践中已经充分体现；维护民权原则：在档案的利用中，很重要的一条就是维护好人民群众的根本利益，既要保障人民群众有充分的档案利用权，又要保障档案利用中公民的隐私权。因为有许多档案都会涉及到一些公民的隐私内容；文化涵蕴原则：档案是民族文化的根，在平时进行的档案研究、开发、利用过程中，往往会发现一些散存在社会的极有人文价值的古籍、书画、文稿、宗谱、方志、证章、碑刻以及其他档案资料或实物，对这部分档案资料的最终流向归属应该作出法律规范，应该作为国家资源进行有效整合。
　　《档案法》的修改应站在历史的高度，从保证档案的安全完整、永久完好的这个根本点出发，作出创新性的探索。因为没有档案就没有秩序井然的社会管理，就不可能有社会的繁荣和进步。从长远观点、根本利益角度看，任何单位和个人丢失档案就是丢掉自己的命根子，丢失档案就是痛失自己本来应有的历史份额。