欧盟电子政务政策制定与实施机制研究

欧盟电子政务政策制定与实施机制研究

中国人民大学信息资源管理学院2005级博士生  迪莉娅

欧盟电子政务政策是指欧盟为了有计划的处理有关成员国电子政务事物、问题所制订的各种决定、指令、规章、行动方案、建议等法律和规范。欧盟电子政务政策通常分为两种：硬政策和软政策。对于欧盟老的共同体方法来说，欧盟政策的制定就是一个立法的过程，而政策就是法律和法规贯彻执行的过程，对于欧盟这一类政策来说通常称之为硬政策。具体而言，就是指那些需要依赖欧盟强制力保障实施的法律和规范。自里斯本高峰会议以后，欧盟采取了很多柔性的政策措施来达到电子政务政策的目标，这类政策通常称之为软政策，即指那些效力结构未必完整，无须依靠欧盟强制实施，但能够产生实效的法律规范。

欧盟电子政务政策的功能分析

欧盟电子政务政策一直以来是信息社会政策中的子政策，但在2006年开始欧盟制定了单独的电子政务政策，其标志是这一年发布的《i2010电子政务行动计划》。欧盟之所以如此重视电子政务政策的发展，是因为欧盟电子政务政策在欧盟经济发展和社会进步中发挥着重要作用。

第一，电子政务政策推动欧盟经济的增长。电子政务政策在欧盟建构中具有重要的意义，因为欧盟是一个目标联合体，具体的说应该是经济目标联合体。在这个特殊的体制下，欧盟将经济发展作为优先的战略，电子政务政策也是以此为根本目标，即通过促进信息资源共享、提高政府的效率以及提升政府竞争力等政策和手段为欧盟的经济增长创造良好的环境。

第二，电子政务政策促进民主的发展。民主赤字一直是欧盟发展中需要解决的重要问题。如何通过信息通讯技术改变民主赤字，是欧盟电子政务发展中的重点问题。欧盟主要通过普遍服务政策、地区平衡政策以及宽带政策等方面，改善欧盟的数字鸿沟进而缩小其民主鸿沟。

第三，欧盟电子政务政策是欧盟治理的重要工具，其重要目标是实现欧洲服务一体化。因此，欧盟电子政务政策通过这几年的实践，促进了成员国政府组织的革新，在跨越欧盟成员国体制上的限制，以及物理和空间的障碍，实现欧盟服务一体化方面产生了积极的作用。政治一体化是欧盟发展的远大理想，电子服务一体化同时也将为欧盟政治一体化打下了基础。

欧盟电子政务政策的制定

欧盟电子政务政策制定必须体现成员国的共同利益和更加广泛的利益集团的利益需求，而不同的利益集团也在从不同的途径和角度影响着欧盟电子政务政策制定。与主权国家比较，欧盟的电子政务政策的制定体现了更为复杂的输入和产出过程。欧盟电子政务政策一般分为硬政策和软政策，硬政策的制定实际上是欧盟电子政务的立法过程，具有严格的立法程序和对决策主体的界定。而欧盟软政策的制定则相对比较灵活，体现更多的柔性特点。欧盟硬政策和软政策在欧盟电子政府政策制定过程互相补充，共同促进欧盟电子政务政策的协调发展。

第一，欧盟电子政务硬政策制定。

欧盟电子政务政策制定的过程和模式受到欧盟大的治理框架背景的影响。欧盟是多层次的治理体系，在这个过程中有复杂的各种组织和形形色色的行为者介入到决策过程中。欧盟电子政务政策的创意权来自欧盟委员会，决策权属于欧盟理事会。但是随着一体化的发展，由于共同决策程序，欧洲议会也加入到了协商谈判体系当中，欧洲议会由原来对政策的监督权扩大到拥有一部分的决策权，这种利益之间均衡的协调前移到决策的初期，导致决策更加复杂化。这在欧盟电子政务政策的制定中有充分的体现。另外，还有像地区委员会和经济社会委员会这样的地区利益集团也对电子政务政策的形成发挥着重要的作用。多元利益主体在欧盟电子政务政策制定过程中担任着不同的角色。欧盟电子政务政策制定过程是欧盟多层次治理的一个缩影，但是欧盟电子政务政策的制定也有其特殊性，即具有民主性、合法性和分散性的特点。

第二，欧盟电子政务软政策的制定。

欧盟电子政务软政策也是欧盟政策的重要内容，与硬政策相比，体现了政策制定的灵活性和柔性，以及政策制定主体的多元性特点。首先，参与政策制定主体的多元化。在欧盟电子政务软政策制定过程，非常重视非政府组织、利益集团、私人组织以及公众参与到政策制定过程中，表现为：（1）参与政策制定主体的法律地位是平等的；（2）机会平等。参与主体之间不仅平等交流和共同决策，而且就连私人组织和公民也有机会参与到决策当中，比硬政策的制定更具有亲民的优势；

其次，政策制定花费时间少，成本低。欧盟硬政策的制定必须按照既定的程序，从政策的创意到制定，需要不断的在欧盟委员会、理事会、议会之间博弈。这种博弈的过程，至少需要一年半载的时间，而且成本很高。软政策制定的方式因为没有固定的程序，比较灵活，通过一次会议，例如专家会议、研讨会、理事会会议等形式就可以形成政策决议，节约了大量的时间和成本；

最后，欧盟电子政务软政策一般是根据硬政策所制定的具体措施或者行动方案。这些措施和行动方案具有很强的操作性，例如行动计划。而且在政策施行过程中，允许差异性的存在，不会强制会员国采取整齐划一的政策路径，只要最终达成政策的目标，在政策的行动方案或者纲领指导下，允许成员国在各自制度框架下寻求适合自己国情的政策，以便各国发挥各自的资源优势。

欧盟电子政务政策的制定机制是在多元利益主体的协商下建立起来的，这些政策的制定在欧盟委员会、理事会、欧洲议会和欧盟法院之间通过法定的程序，综合各方的利益和需求协商式的进行。多元利益主体协商式的立法政策是达到效率和公平的基本条件。欧盟多元协商式的政策制定制度对于电子政务政策的形成具有有效的推动作用，当然这种政策制定制度应具备一定的条件，对我国政策制定也有一定可资借鉴的地方。

欧盟电子政务政策的实施

公共政策的实施是一门艺术。政策的实施受到很多因素的影响，在多层次治理模式下欧盟政策的实施有其独特的方式和方法。如前文所言，欧盟的电子政务政策分为硬政策和软政策，软政策和硬政策不仅指制定的程序不同，而且实施的方式也有很大的差别。欧盟电子政务政策是欧盟治理的重要内容，而政策的关键是实施，从欧盟电子政务政策实施来说，主要采取的是软硬兼施、双管齐下的方法。

1.欧盟电子政务硬政策的实施。欧盟电子政务的硬政策实际上具有“法”的特征，政策的实施具有很强的法律约束力。欧盟硬政策的实施过程实际上体现了欧盟和成员国之间相互补充、相互依存、相互合作的关系。

第一，强制性。欧盟电子政务硬政策一般是以指令和决定来公布的，属于欧共体条约为后盾的二级立法，对于成员国来说具有直接效力。而且根据欧共体条约的规定，欧盟法具有优先适用性，所以欧盟电政务指令或者决定，成员国有履行的义务。根据欧共体条约的款项，欧盟电子政务政策的实施过程中欧盟委员会和成员国都有权利监督政策的执行，成员国都有贯彻的义务，如果发现某一成员国违规，那将会被诉诸欧洲法院裁决。

第二，从实施方式来看，是自上而下的。欧盟电子政务硬政策的执行从政策形成到贯彻执行是自上而下的。无论是指令还是决定，虽然它们都有各自的特点，但是推行的方式上却是清一色的。在政策创意过程中，已充分的听取和尊重了各个成员国的意见，一经确定，在实施方面就完全是刚性的，而且从欧盟委员会到成员国再到地方，是一刀切的方式。这种方式的优点有：（1）公平性。决定或者指令所指向的成员国都一视同仁，必须按照规定完成义务，而且成员国之间还有互相监督的义务；（2）内容的可操作性。欧盟电子政务政策决定和指令具有直接适用性，尤其是决定的内容对于成员国的约束力更加直接和明显；（3）有效率。硬政策的推行比较有效率，在很大程度上来源于它的权威性，因为是法律，而且鉴于欧盟法的直接效力和欧盟法优先原则，所以在执行时其效率是可以得到保证。每一个政策的发布都有其具体的转化为国内法的最后期限以及评估的日期，这就强有力的保证了电子政务政策的执行。

2.软政策的实施。软政策实施是基于欧盟的开放协调机制，是欧盟软治理的重要方法。欧盟开放协调机制通过目标管理、电子政务排行榜、良好实践交换以及政策扩散的方式促进欧盟电子政务政策在成员国之间的发展。

软政策实施最大的优点是其柔性化的方式实施电子政务政策，不仅尊重了各个成员国发展的多样性特点，同时又积极地促进了电子政务政策在各个成员国目标的达成。具体表现在以下几点：

第一，非强制性。软政策的实施不以法律为后盾强制实施，而是依靠政治、社会压力和“谴责-丢面子”等手段来推行，违反软政策的国家必须承担“出局”的后果。电子政务排行榜就是一个很好的例证，虽然这种“出局”不一定会立刻产生效果，成员国也并未受到“制裁”这样严重的惩罚，但是从长远来看，其各方面的利益将会受到严重的影响。因此，这种软政策实行的方式，类似于道德、伦理规范，软中带硬，柔中带刺，与电子政务硬政策的实施遥相呼应。

第二，双向性。所谓双向性是指欧盟电子政务软政策的实行是“自上而下”和“自下而上”相结合，互动的过程，而不是自上而下单向执行的过程。欧盟和成员国在电子政务软政策实行过程中是一种互动合作的关系。问题的解决并不是基于等级制而是通过协商的方式达到政策的有效执行。在政策具体的执行中，一方面，要求成员国满足电子政务政策的整体目标，通过制定具体的行动方案指导成员国电子政务的发展，具有自上而下的特点；另一方面，在成员国实施政策过程中，又主张成员国之间互相学习，带动成员国发展的积极性，这又体现了自下而上的优越性。

第三，弹性。弹性体现在欧盟电子政务软政策的实施中，鼓励成员国发展个性化的、不受欧盟主宰的电子政务政策路径。软政策的推行涉及到欧盟、成员国、地区和地方各个层次，软政策实施中只是设定了欧盟成员国达到的参照目标，成员国将其转化成国内政策，制定适合自己的行动方案，将其贯穿到各个层次。虽然有欧盟政策方案作参照，但是允许成员国达到目标的路径是可选择的和多样的，所谓“条条道路通罗马”。成员国在目标达成方式上是不受约束的，可以充分发挥成员国自治能动性。而欧盟只需通过基准、指标评估成员国电子政务的发展状况，比较成员国电子政务发展的最新进展，选出成员国发展电子政务的良好实践案例，授予奖项以资鼓励。同时，通过对良好实践的宣传，加强成员国之间经验的学习和交流，促进成员国电子政务的发展。

欧盟使用软硬两种不同的措施推动电子政务政策的发展，这两种措施之间具有明显的互补性，在电子政务政策实施过程中是并行不悖，缺一不可的。两种政策刚柔相济，各有其长，软硬兼施，最大限度地发挥政策的规范和调整功能，推动电子政务政策目标的实现。

欧盟电子政务政策的评估

欧盟电子政务政策评估是指欧盟依据一定的标准和程序，对电子政务政策的效益、效率、效果和价值进行判断的过程。电子政务政策制定和实施的评估对于电子政务建设的可持续性、经济性、应用性具有广泛而又深刻的影响。欧盟电子政务政策的评估有三种基本模式即目标达成模式的评估、利益相关者模式的评估以及经济模式的评估，各具特点，各有一定的功能。

第一，政策评估是欧盟电子政务政策制定和实施体系中不可缺少的一个部分，并不独立这个体系之外，具有制度的保障。在每一个政策设项时，评估工作有特定的法律和制度进行规范，评估也有相对独立的组织和部门承担，形成一套有效的评估模式和体系。政策评估是欧盟电子政务政策不断发展和完善的基石。欧盟电子政务取得的成就，与有效的政策评估体系息息相关。无论是项目的评估还是对电子政务政策效果的评估，都充分体现了评估对欧盟电子政务尤其是新入选国家电子政务发展的作用。

第二，根据政策特点，采取不同的政策评估方式和标准，将政策评估纳入到绩效评估当中。尤其是欧盟的经济效用模式的评估，将欧盟电子政务政策的价值取向民主、效率以及效力纳入到电子政务绩效评估当中，通过对不同政策目标设立不同标准，反映政策达成的情况，有效的促进了欧盟电子政务政策发展。

第三，评估主体的广泛性。电子政务政策是欧盟信息社会政策的一个重要部分，欧盟电子政务政策的发展与企业、公民以及政府之间利益息息相关。如何听取各方利益的意见和建议，校正电子政务政策发展过程的错误和过失，进一步提高政策的可行性是符合欧盟治理思想的前提。因此，在评估中，除了欧盟内部的政策评估外，还有像凯杰这样大型咨询公司承担的外部评估，在评估中尤其重视弱势群体在信息社会发展的情况，充分体现了在政策评估中公平、正义的价值取向。

总之，欧盟电子政务政策机制是在多元利益主体协商博弈制度下制定电子政务政策，以软硬兼施的方法和手段实施电子政务政策，以多渠道的政策评估为补充，促进欧盟电子政务政策可持续的发展。这充分说明了政策过程的每一个环节都会对政策的实施结果有着直接或者间接的影响。电子政务的发展不仅受到政治的影响而且也通过政治赋予其意义。电子政务是在既定的价值体系和制度安排下达成目标的手段。电子政务的意义和功能并非仅仅由信息通讯技术本身所决定，而是由信息通讯技术和信息通讯技术所处的政治、社会和文化的环境系统所决定。这就回应了美国未来学家托夫勒一句话：经济的快速发展，新的时代浪潮的形成，关键不在于科技，不在于人，而在于制度。

（博士生导师：赵国俊教授）

*本文为迪莉娅博士论文文摘，论文全文约13万字。作者就职于燕山大学文法学院行政管理系