档案工作管理体制日趋完善

编者按
　　改革开放30年来，档案工作管理体制日趋完善，档案法制建设步入正轨，档案资源日益丰富，档案利用日见活跃，机关档案工作、企业档案工作蓬勃发展，档案馆库迅速扩大，档案科技成果愈加丰硕，档案宣传教育工作卓有成效，国际档案交流日益频繁……我国档案事业取得了辉煌成就。改革开放的30年，是我国档案事业恢复、发展和走向辉煌的30年。本报从今天起，开辟《档案事业辉煌30年》专栏，将与广大读者一起回顾改革开放以来中国档案事业走过的辉煌历程。

　　十年动乱，共和国成立初期初步建立起来的全国规模的档案事业管理遭受到巨大破坏。党的十一届三中全会以后，全国档案事业也开始了改革开放的进程，并先后于1979年、1985年、1993年进行了三次档案工作管理体制的改革，经历了从恢复到调整、从理顺到创新的过程，在我国逐步建立和完善了中国特色社会主义档案事业管理体制，为我国档案事业在改革开放之后的蓬勃发展奠定了基础。
　　1979年档案工作管理体制的恢复
　　党的十一届三中全会以后，我国进入了改革开放和社会主义现代化建设新时期。党中央、国务院加强了对全国档案工作的领导，努力恢复和发展经过“文革”十年破坏了的我国档案事业。1979年4月21日，中共中央办公厅、国务院办公室印发了《关于恢复中央档案馆名称和国家档案局的通知》。《通知》指出，“经中央和国务院批准，国家档案局已开始恢复工作，中共中央档案馆仍恢复为中央档案馆。遵照中共中央一九五七年一月七日关于统一管理党政档案的规定，这两个机构，既是政府机构，又是党的系统的机构。”
　　1980年2月14日，中共中央、国务院批转了《国家档案局关于全国档案工作会议的报告》。《报告》对各级档案业务管理机构和档案馆的恢复和设置工作提出了明确要求。《报告》指出，国家档案局既是党中央的一个工作部门，又是国务院的直属局，在党中央和国务院的领导下，在集中管理党和国家档案工作的原则下，统一掌管党和国家的档案事务，对全国档案工作进行指导、监督和检查。省、市、自治区应恢复档案局和档案馆，地区（市、州、盟）应恢复档案局（处）和档案馆，县（旗）应设立档案局（科）和档案馆。省、地区、县各级的档案局（处、科）和档案馆，都是同级党委和人民政府的直属机构。
　　《报告》还对各级档案业务管理机构、档案馆的领导关系问题作出了明确界定。国家档案局由中央办公厅主任分工领导；省、市、自治区档案局和档案馆，由省、市、自治区党委秘书长分工领导；地区（市、州、盟）档案局（处）和档案馆，由地区（市、州、盟）委秘书长分工领导；县（旗）档案局（科）和档案馆，由县（旗）委办公室主任分工领导。同时，各级人民政府也应确定一位负责同志分工主管档案工作。
　　在各级党委和政府高度重视和亲切关怀下，经过两年多的努力，全国除台湾以外29个省、市、自治区已全部恢复和建立了档案局、档案馆，绝大部分地、市、县也恢复和建立了档案机构。到1981年底，全国各级档案馆（包括专业档案馆）总数近3000个，中央一级党、政机关有113个单位恢复和建立了档案机构，省、地、县直机关，大、中型厂矿企业，科学、文化、教育机构和人民公社，大部分恢复和建立了档案室（包括科技档案室）。各级各类档案工作机构的恢复和建立，为我国档案事业的恢复重建和持续发展打下了良好基础。
　　1985年档案工作管理体制的调整
　　为进一步加强对档案工作的领导，更好地解决档案部门存在的一些实际问题，逐步实现档案管理现代化，大力开发档案信息资源，使档案工作更好地为党的总任务、总目标服务，为社会主义物质文明和精神文明服务，1985年2月8日，中共中央、国务院批转了中央办公厅、国务院办公厅《关于调整我国档案工作领导体制的请示的通知》（中委[1985]29号）。这是党中央、国务院在新的历史时期，为了加强档案工作而采取的又一个重要措施，是改革、建设和发展我国档案事业的一个重要指导性文件。
　　《通知》指出，1959年以来，我国实行的档案管理体制，经过20多年的发展，情况已经发生了很大变化。各级各类档案馆普遍建立，经济、科技、教育等各种专业档案工作迅速发展，档案工作的专业教育，理论与技术研究、出版发行和外事活动也逐步发展起来。档案工作中的一些实际问题，如经费、编制、人员培训、库房建设、外事工作等，都要与政府有关部门协商解决，大量的业务工作都要由政府组织实施。国家档案局系国务院直属的统管全国档案事业的职能机构，负责对全国进行指导、监督和检查，原来的领导关系已不完全适合新的情况。《通知》对当时的档案工作管理体制作出了以下调整：
　　 （一）实行党政档案工作统一领导的原则，适合我国情况，各级档案管理机构性质上仍是党的机构，又是政府的机构，列入政府编制序列。
　　（二）国家档案局（国务院直属局）由中央办公厅领导改归国务院领导（日常工作由国务院秘书长领导）。中国第一历史档案馆、中国第二历史档案馆归口国家档案局管理。中央档案馆是党中央、国务院直属事业机构，日常工作仍由中央办公厅直接领导，在业务上受国家档案局指导。
　　（三）地方各级档案局（各级人民政府直属局），其领导关系是否作相应调整，由省、自治区、直辖市党委和人民政府根据实际情况确定。地方各级档案馆归口各级档案局管理。
　　为贯彻中委[1985]29号文件精神，做好档案工作管理体制的调整工作，1985年5月9日，国家档案局向中央书记处、国务院报送了《关于贯彻中委[1985]29号文件几个问题的请示》，并经中央办公厅、国务院办公厅同意后印发。《请示》针对地方各级档案局和档案馆的归属问题指出：考虑到一些地区可能存在的特殊情况，在档案局的领导关系上中央不作统一规定，由各地根据实际情况确定；地方各级档案馆由归口档案局管理，档案局主要管理其业务工作、事业经费和党委、政府授权管理的事项。有的地方提出档案馆归党委办公厅领导，可能是比照中央档案馆的做法。国家档案局认为，中央档案馆有其特殊性，地方档案馆不一定仿效。至于地方档案馆属于哪一级机构，应从档案馆所处的社会地位和作用，以及有利于档案馆工作的发展出发，由省、自治区、直辖市党委和人民政府确定。
　　在此基础上，地方各级档案管理体制进行了适时调整。到1986年底，全国有档案行政管理机构2640个，各级各类档案馆有2807个。1988年4月，第七届全国人大一次会议审议通过了国务院机构改革方案，国家档案局升格为副部级单位，设3司1室。
　　1993年档案工作管理体制的理顺与创新
　　党的十四大确定了建立社会主义市场经济体制的改革目标，提出要下决心进行行政管理体制和机构改革，切实做到转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。为贯彻十四大关于机构改革的精神，1993年3月22日八届人大一次会议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。党中央、国务院在通盘考虑中央党政机构改革方案的时候，决定中央档案馆与国家档案局合并，中央办公厅、国务院办公厅发出文件对合并后的职能配置、内设机构、人员编制，作出了明确规定，指出：“中央档案馆与国家档案局合并，一个机构挂中央档案馆和国家档案局两块牌子，履行档案保管、利用和全国档案事业行政管理两种职能，为党中央和国务院直属机构、副部级单位，由中央办公厅管理。”此次档案工作管理体制的改革，加强了党和政府对档案工作领导，提高了档案工作机构的地位与作用，真正理顺了各级档案局与档案馆的关系，使之协调统一，为我国档案事业的发展创造了良好的工作机制和工作平台，是深化我国档案工作管理体制改革的创新之举。
　　从机构上讲，中央档案馆、国家档案局合并前是两个机构，两套人马，合并是将两个机构、两套人马变成一个机构、一套人马，但挂两块牌子。这是一个新机构，既不是原来意义的档案局，因为它还担负着档案保管、利用的职能，也不是原来意义的档案馆，因为它还担负着对全国档案事业进行行政管理的职能。既不是撤了档案局、保留档案馆，也不是撤了档案馆、保留档案局，而是两个单位实实在在合成一个机构，档案局的牌子不是虚的，而是实的。从职能上讲，原来是两个机构，履行两种职能，现在是一个机构，履行两种职能，并不是机构变成一个，职能也变成一个。就职能来说，既没有减少，也没有分给其他部门，而是把职能实实在在配置给了合并后的新机构。从隶属关系和规格说，方案明确规定，合并后的局馆是党中央和国务院的直属机构，规格是副部级单位，由中央办公厅管理，内设8个司级机构和1个机关党委，32个处级机构，定编345个，其中行政编制115个，事业编制230个。因为履行两种职能，所以定两种编制，符合我国档案工作实际。
　　从上述的合并方案看，此次档案工作机构改革和管理体制的调整，贯彻了党的十四大报告中关于机构改革要“撤并某些专业经济部门和职能部门交叉重复或业务相近的机构”的指示精神，符合周恩来总理关于党政档案工作统一管理、宜由党管的指示和我国档案工作的实际，体现了精减、统一、效能的原则，有利于加强档案工作，促进档案事业的发展。自中央档案馆、国家档案局合并后，地方各级档案管理机构与各级档案馆也相继开展了机构的合并改革工作，到1994年底，全国档案行政管理机构有2575个，各级各类档案馆3589个。自此，我国完成了档案工作管理体制最彻底、最深远的一次改革。经过这次改革后确定下来的档案工作管理体制一直沿用至今。