《档案管理违法违纪行为处分规定》（监察部、人力资源社会保障部、国家档案局第30号令）解读

发布时间：2015-12-04 23:51:00来源(作者)：自治区档案局　

　　一、立法背景及意义
　　近年来，各地不同程度地出现了一些档案安全事故，我们在调查中发现，违法违纪行为已经成为导致安全事故的重要原因。一些地方、部门和单位的档案工作薄弱，违法违纪事件频发，突出表现为：有的单位档案工作制度不健全，档案管理混乱，档案丢失事件时有发生；有的单位档案保管条件恶劣，硬件设施配备不到位，档案损毁严重；有的单位和工作人员出于部门和个人利益，涂改、伪造档案；有些工作人员将公务活动中形成的文件材料、资料据为己有，拒绝归档；有些单位以种种理由拒不按照国家规定向档案馆移交档案等等。上述问题的存在，不仅严重威胁档案的真实、完整和安全，严重影响档案作为原始资料的真实性和权威性，也损害了档案工作的基础，削弱了档案在化解社会矛盾、维护人民群众利益和服务经济建设、捍卫国家利益方面重要作用的发挥。
　　《档案法》、《档案法实施办法》等法律法规对档案工作中可能出现的违法违纪行为作出了一些处分规定，可以依照或者参照这些规定处理档案管理违法违纪行为，但由于这些规定既分散又比较原则，没有具体明确处分幅度、实施处分的主体和权限，针对性、操作性不强，对开展档案管理违法违纪行为的处分工作带来了不便。另一方面，随着档案工作的不断发展，档案工作中出现了一些新的违法违纪行为，而现行法律法规又没有相应的处分规定，这样很难对违法违纪行为进行准确、及时、有效惩处。制定专门的档案管理违法违纪行为的处分规定，加强档案工作的纪律性，加大档案行政执法力度，进一步规范档案工作秩序，成为档案工作中亟待解决、全国各级档案部门普遍关心的问题。
　　2008年，国家档案局按照中央领导同志的指示精神，基于档案工作的现实需要，提出了制定档案工作领域违法违纪行为处分规定的工作思路。2009年初，《档案安全事故处分规定》在监察部立项，后经监察部、人力资源社会保障部与国家档案局协商，决定将《档案安全事故处分规定》的名称修改为《档案管理违法违纪行为处分规定》。2010年以来，监察部、人力资源社会保障部和国家档案局组成联合调研组，先后赴湖南、广东、西藏等省区进行了立法调研，并先后在北京、上海、拉萨等地召开了不同形式、不同范围的制定《档案管理违法违纪行为处分规定》座谈会。根据调研情况和座谈会议精神，监察部、人力资源社会保障部和国家档案局对《档案管理违法违纪行为处分规定》初稿进行了修改完善，形成了征求意见稿，于2011年6月在全国监察系统、人力资源社会保障系统、档案系统内征求意见。起草小组根据反馈意见和以后多次座谈讨论，经反复修改，形成送审草案并提请审议。经国家档案局局务会、人力资源社会保障部部务会、监察部部务会审议通过，2013年2月22日监察部、人力资源社会保障部、国家档案局以部门规章的形式联合发文公布《档案管理违法违纪行为处分规定》(以下简称《处分规定》)。
　　《处分规定》是档案工作领域第一部系统规范档案管理违法违纪行为处分方面的规章，是档案法规体系建设的重要组成部分。它整合并细化了《档案法》等法律法规关于档案违法违纪行为处分方面的规定，构建了一个更加健全、更加合理的档案行政责任体系，完善了档案管理违法违纪行为的责任追究制度，开启了对档案管理违法违纪行为实施行政问责的先河。《处分规定》的发布实施，使执法执纪机关对档案管理违法违纪行为的处理有法可依。对促进各级人民政府依法治档、加强档案工作的纪律性，维护档案工作秩序，强化公职人员和档案工作人员的职业操守，具有十分重要的意义。
　　二、立法目的
　　《规定》的立法目的体现在第一条，是为了预防和惩处档案管理违法违纪行为，有效保护和利用档案。为实现这一立法目的，本《规定》在《档案法》及其实施办法的基础上，从三个方面作出了明确规定：一是细化了原有的处分规定，补充规定了新的档案管理违法违纪行为种类。比如将“档案工作人员玩忽职守，造成档案损失”细化为“不及时组织抢救”、“隐瞒不报、虚假报告或者不及时报告”、“干扰阻扰有关部门调查”等三种违法违纪行为，增加“擅自从档案中抽取、撤换、添加档案材料”的违法违纪行为等。二是规定了具体的档案管理违法违纪行为的量纪标准，根据不同违法违纪行为的性质、危害后果等情节，规定了相应的处分种类和幅度；三是建立了档案管理违法违纪案件查办协作配合机制，明确了任免机关和监察机关对档案管理违法违纪行为的查处职责，建立了档案管理违法违纪案件查处协作配合机制，明确了任免机关、监察机关与档案行政主管部门应当按照各自的职责范围，移送有关案件材料，并书面通报处理结果。
　　三、立法依据
　　《规定》的立法依据体现在第一条，是《中华人民共和国档案法》及其实施办法、《中华人民共和国行政监察法》及其实施条例、《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等有关法律和行政法规。
　　其中：《档案法》于1987年9月5日由六届人大常委会第二十二次会议通过，自1988年1月1日起施行。1996年八届人大常委会第二十次会议进行了修正。《实施办法》是《档案法》的实施细则，于1990年10月24日经国务院批准，自1990年11月19日起施行，后因《档案法》的修订，于1999年进行了修正。《档案法》及实施办法是制定《规定》的直接依据。
　　《行政监察法》于1997年5月9日由八届全国人大常委会第二十五次会议通过，自1997年5月9日起施行，2010年6月，十一届全国人大常委会第十五次会议进行了修正。《行政监察法实施条例》于2004年9月6日由国务院第63次常务会议通过，自2004年10月1日起施行。《监察法》及其实施条例关于监察机关调查处理违法违纪案件的管辖、职责、权限和程序等的规定，是制定《规定》的直接依据。
　　《公务员法》于2005年4月27日由十届全国人大常委会第十五次会议通过，自2006年1月1日起施行。其中，该法第五十三条明确规定了公务员必须遵守的十六条纪律，是制定《规定》的直接依据。
　　《行政机关公务员处分条例》于2007年4月4日由国务院173次常务会通过，自2007年6月1日起施行，对处分的原则和设定、处分的种类和适用、处分的权限、处分的程序、不服处分的申诉以及各类违法违纪行为及其适用作了具体规定。《行政机关公务员处分条例》作为实施处分的一部专门行政法规，是制定《规定》的直接依据。
　　《规定》坚持以《档案法》及其实施办法、《行政监察法》及其实施条例、《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》为依据，既着眼于档案工作的实际需要，又确保与相关法律、法规的衔接与配套，对法律法规已有明确规定的内容尽量避免重复，对一些原则性的规定做到尽可能细化，具有较强的针对性和可操作性。
　　四、主要内容
　　《档案管理违法违纪行为处分规定》由中华人民共和国监察部、中华人民共和国人力资源和社会保障部、国家档案局三家单位联合以第30号令的形式公布，全文共22条，2073字，明确了立法目的和适用对象，归纳了在档案形成、保管、开放利用环节等三个阶段中所可能发生的主要违法违纪行为种类，根据具体情况，设定了相应的处分档次，明确了对造成档案安全事故的责任追究方式，规定了行政救济手段和案件移送制度。从立法权限看，因是由部门制定，属于部门规章，在全国范围内有效，对所有行政机关、企事业单位、社会团体中从事公务的工作人员有普遍拘束力。
　　(一)关于适用对象的界定
　　档案工作涉及面广，国家工作人员和不具有公职身份的公民、法人和其他组织都可能成为档案管理违法违纪行为的主体，但处分的性质决定了被处分对象必须是履行公职的行为主体.因此，根据《行政监察法》、《行政机关公务员处分条例》的有关规定，《处分规定》第二条将处分对象明确为四类人员：(一)行政机关公务员；(二)法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织中从事公务的人员；(三)行政机关依法委托从事公共事务管理活动的组织中从事公务的人员；(四)企业、事业单位、社会团体中由国家行政机关任命的人员。
　　《中华人民共和国行政监察法》规定的监察对象范围与《中华人民共和国公务员法》规定的公务员范围有所不同，因而党的机关、人大机关、审批机关、检察机关、政协机关和民主党派机关的公务员不属于“行政机关公务员”的范围，对这些人员有档案管理违法违纪行为的，只能参照《行政机关公务员处分条例》的规定给予处分，不适用《规定》
　　参公管理的事业单位工作人员，属于监察对象，对其违法违纪行为，不依照《事业单位工作人员处分暂行规定》，而是适用《行政机关公务员处分条例》给予处分，因此，对于这类人员的档案管理违法违纪行为适用《规定》给予处分。
　　另外，上述机关单位的工勤人员都不适用《规定》。
　　(二)关于档案管理违法违纪行为的表现及处分的设定
　　《处分规定》对《档案法》等法律法规进行了认真梳理，细化了其中的相关条款，针对四类人员在职务活动中出现的违法违纪行为，设定了相应的处分档次。
　　在档案形成环节，违法违纪行为主要表现为将公务活动中形成的文件材料、资料据为己有，拒绝交档案机构、档案工作人员归档，《处分规定》第三条设定了从警告到撤职的处分。
　　在档案保管环节，违法违纪行为主要表现为出卖、违反国家规定转让、交换或者赠送档案，将所保管的档案据为己有，工作不负责任损毁、丢失档案或者擅自销毁档案，涂改、伪造档案，携运、邮寄禁止出境的档案或者其复制件出境，擅自提供、公布档案，不向档案馆移交档案和档案馆违反国家规定扩大或者缩小档案接收范围。《处分规定》第四至第十一条、第十五条即是针对这些行为的处分条款。
　　考虑到出卖或者违反国家规定转让、交换以及赠送档案的行为给国家档案资源、历史记忆保存造成的严重损失，第五条设定了撤职或者开除的处分档次。利用职务条件形成的便利，监守自盗档案的，性质恶劣，不论占有数量多少和价值大小，都给予记大过以上处分。工作不负责任损毁、丢失档案的，属于玩忽职守行为，第七条按照《行政机关公务员处分条例》第二十条对玩忽职守行为设定的处分档次，给予记过以上处分。
　　实践中一些单位出于部门利益，不向档案馆移交到期的档案，或者一些档案馆违反规定扩大或者缩小档案接收范围，导致不该接收进本馆或者本该由其他档案馆保存的档案进入本馆保存，或者本该接收的档案不予接收，这些行为扰乱了档案管理秩序，危害档案安全，同时也影响档案利用工作的正常开展，应给予处分。第四条、第十五条即是针对这些行为的处分条款。
　　在档案开放利用环节，违法违纪行为主要表现为不按照国家规定的期限开放档案、违反规定收取利用费用等。不按照国家规定的期限开放档案的行为，限制了档案在服务经济、社会建设事业方面作用的发挥，第十六条设定了警告、记过、记大过的处分档次。违规收费行为侵害了公民、法人和其他组织的财产权益，损害了国家机关的形象，属于《行政机关公务员处分条例》第二十五条规定的违规收取财物行为，第十四条设定了记过以上的处分档次。
　　档案安全事故是因人为原因直接引起或者间接导致的、较严重的档案损失事件。《档案法》、《档案法实施办法》中未明确提出档案安全事故的概念，但作出了各单位应配置必要的设施和建立科学的管理制度等规定。违反这一规定造成较严重档案损失事件的，属于玩忽职守行为，《处分规定》第十二条细化了《行政机关公务员处分条例》第二十条的规定，明确列出对不配备安全保管档案的设施设备、不建立健全档案管理规章制度、明知档案面临危险而不采取措施等行为导致档案安全事故的处分，以更有效地惩处档案安全事故责任人，预防档案安全事故的发生。
　　(三)关于档案管理违法违纪行为处分的种类
　　《规定》的处分种类，参照《行政机关公务员处分条例》所设，根据违法违纪行为的危害层度，对行为人分别处以：1、警告；2、记过；3、记大过；4、降级；5、撤职；6、开除。其中：警告，6个月；记过，12个月；记大过，18个月；降级、撤职，24个月。
　　当然，这只是对行为人的政纪处分，在档案管理中，如有党员干部违反相关规定（《中国共产党纪律处分条例》），符合违纪行为构成要件的，就应当给予党纪处分（五种：警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍），移送党的纪律检查机关处理。需要注意的是，政纪处分和党纪处分互不替代，党员违反规定受到政纪处分的，仍可按照有关规定给予党纪处分。另外，如果违法违纪行为特别严重，涉嫌违反《中华人民共和国刑法》规定，需要追究其刑事责任的，按照管理权限和法定程序，移送司法机关处理。
　　(四)关于档案管理违法违纪行为所指向的档案的范围
　　《处分规定》第二十条将档案管理违法违纪行为所指向的档案范围限定为：“属于国家所有的档案和不属于国家所有但保存在各级国家档案馆的档案”。作为《处分规定》适用对象的四类人员对个人所有档案的处分，因“个人所有档案”的范围难以界定，处分行为又与正常的行使所有权的行为相混同，且不是履行职务的行为，不应给予处分。因此，作为《处分规定》适用对象的四类人员，其档案管理违法违纪行为所指向的档案主要是国家所有的档案和虽不属于国家所有但保存在国家档案馆的档案。
　　一般认为，以下十种档案属于国家所有档案：
　　1、国家机关形成的档案；
　　2、武装力量形成的档案；
　　3、政党形成的档案；
　　4、国家出资设立的事业单位形成的档案；
　　5、依靠财政拨款运转的社会团体形成的档案；
　　6、国有企业、国家控股企业形成的档案；
　　7、非国有组织或个人受国有组织委托参与基本建设工程、科学技术研究等项目活动形成的文件材料；
　　8、国家征集、收购的档案；
　　9、公民、法人和其他组织捐赠给国家的档案；
　　10、法律规定属于国家所有的其他档案。
　　另外，《规定》将不属于国家所有，且未保存在各级国家档案馆的档案实施的违法违纪行为排除在外，仅是说不受《规定》处分，但并不意味着不需要承担其他法律责任。
　　(五)关于查处档案管理违法违纪行为的协作配合机制
　　在《处分规定》发布实施之前，档案行政管理部门与任免机关、监察机关在查处档案违法违纪案件中的协作配合机制不健全，是档案执法执纪工作中存在的突出问题之一。在一定程度上造成了案件移送不及时、应当移送的不移送以及移送过程中相互扯皮等情况，不利于及时查处档案管理违法违纪案件。构成档案管理违法违纪行为的主体很多，档案行政管理部门除对由其任命的人员外，对其他违法违纪行为主体无处分权限；任免机关和监察机关在查处档案管理违法违纪案件时，可能会牵涉到需要对相关单位和人员进行行政处罚的情况，而依据《档案法》的规定，档案行政处罚权的法定实施机关是档案行政管理部门。查办案件协作配合机制的缺位，很大程度上影响了对某些档案管理违法违纪行为的查处。鉴于以上情况，《处分规定》第十八条规定了档案管理违法违纪案件查处协作配合机制，明确了任免机关、监察机关和档案行政管理部门各自在移送案件材料、通报处理结果等方面的责任，以加强协作配合，形成工作合力，以及时有效地查处档案管理违法违纪案件，更好地维护政府档案工作秩序。协作配合机制的建立，使责任追究具有了更强的可操作性，大大增强了对档案管理违法违纪案件的查办力度。
　　注意，移送的案件材料应当包括以下内容：
　　1、本单位有关领导同意移送的意见；
　　2、案件的来源及立案材料；
　　3、案件调查报告；
　　4、有关证据材料；
　　5、其他需要移送的材料。
　　(六)关于申诉救济问题
　　申诉救济体现在《规定》第十七条。
　　申诉，是指公民、法人或者其他组织以口头或者书面形式就有关问题或他人权益问题，向有关国家机关申述理由并请求处理的行为。此处的申诉仅指非诉讼上的申诉。申诉的途径有三种：1、向原作出处分决定的机关申请复核；2、向同级公务员驻馆部门申诉；3、向有管辖权的检查机关申诉。申诉的期限有四个：一是自收到处分决定之日起30日内向原作出处分决定的机关申请复核，或者不经复核直接向同级公务员驻馆部门提出申诉；二是自收到复核决定之日起15日内，向同级公务员驻馆部门提出申诉；三是对任免机关作出的处分决定或者处分的复核决定不服的，可以自收到处分决定或者处分的复核决定之日起30日内向有管辖权的检查机关提出申诉；四是对监察机关作出的处分决定不服的，可以自收到处分决定之日起30日内向监察机关申请复核。复核决定一般在收到复核申请30日之内作出，案情复杂的，最长不超过90天。